李志翔

    当前，我国正处于跨越“中等收入陷阱”，并向高收入国家迈进的历史阶段，改革进入攻坚期和深水区，发展进入关键期，既有征地拆迁、劳动社保、环境保护、教育医疗、城市管理等世界其他国家工业化、城市化、现代化进程中避免不了的普遍性矛盾，也有因我国基本国情所决定的特殊矛盾。基层人民调解在化解矛盾纠纷中具有独特优势，它能在第一时间发现矛盾纠纷，能充分发挥广大人民群众的力量，以最小成本、最便捷的方式把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态，防止矛盾纠纷激化和转化，真正做到“民间纠纷不出村，疑难纠纷不出镇，重大矛盾不上交”，成为维护社会和谐稳定的“第一道防线”。

人民调解工作面临主要问题

    截至2015年6月底，我市今年各级人民解调委员会共调解案件7197件，涉及当事人25500人，涉及金额3135.66万元，调解成功6981件，履行完毕6803件，调解率100％，调解成功率97％。防止民间纠纷引起自杀49人，防止民间纠纷转化刑事案件120件150人，防止群体性上访129件1228人，防止群体性械斗15件135人。当前，人民调解工作面临主要问题有以下几点：

    认识上的误区。一是少数地方和部门对新时期人民调解工作面临的艰巨任务及其重要性、必要性认识不足，对人民调解工作的性质、功能和地位理解不够。二是部分矛盾纠纷当事人认为基层调委会是群众性自治组织，其调解矛盾纠纷的法律效力不足以信；三是由于外出务工、跨地区作业等导致人员流动性加大，发生的矛盾纠纷跨村、跨镇、跨地区，一些领导和同志认为责任不全在我，“多一事不如少一事”，能推尽量推。

    人民调解队伍的人员结构、编制经费制约了基层人民调解工作的开展。一是基层调解员缺乏专职型，往往由村（居委会）副主任、治保主任等兼任，对人民调解法及其他法律法规把握不准；二是调解干部普遍兼职，变动频繁，调解队伍不稳定；三是专业培训不够，一些调解员观念陈旧，处理问题简单粗暴，不能用法治方式和法治思维处理人民调解工作中遇到的困难和问题；四是由于实施“大部制”，编制十分紧张，经费短缺的矛盾也十分突出。

    行业和企业的调解组织十分薄弱。由于各行业的性质、特点差异性较大，对建立调解组织的愿望也各不相同，一些行业由于矛盾纠纷不是“时常”出现，调解组织建设基本忽略。一旦出现纠纷，不是“斗狠”，就是逃避，最终把矛盾交给政府、交给社会，许多群体性上访都是因企业内部纠纷得不到及时调处而引发。

    调解协议的效力影响了调解成功率。虽然《宪法》、《民事诉讼法》、《人民调解法》、《人民调解委员会组织条例》等法律法规对人民调解地位、作用都有明确规定，但通过调解解决的纠纷需要以当事人自动履行为基础，不具强制性。一旦一方不履行协议，另一方只有向法院起诉，大大降低了调解成功率。

加强调解工作的对策与建议

    加强宣传，提高认识，进一步增强做好新形势下人民调解工作的责任感和紧迫感。习近平总书记指出：“中国改革经过30多年，已进入深水区，可以说，容易的、皆大欢喜的改革已经完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是难啃的硬骨头。”这表明：当前，我们的改革到了一个新的历史关头。改革必然触及利益，碰到各种复杂关系的羁绊，矛盾纠纷更加突出，利益冲突更加激烈。我们只有切实抓好社会矛盾调处工作，及时化解矛盾纠纷，解决好人民群众关注的焦点、热点问题，才能营造出风正气顺的干事创业环境。

    明确职责，整合职能，建立“三调联动”大调解工作格局。经过实践探索，我市曾都区等推行的“三调联动”（运用人民调解、行政调解、司法调解相互衔接，建立受理联动、调处联动、效力联动化解矛盾纠纷）工作机制，走出一条党委政府统一领导、司法行政牵头实施、相关部门协作联动的调解工作新路子。他们以人民调解委员会（人民调解中心）为基础，整合综治、维稳、信访、司法所、派出所、法庭等部门力量，建立起以人民调解为主导、行政调解为辅助、司法调解为后盾的“三调联动”工作体系，形成上下联动、行业联合、部门联手的“大调解”工作格局，啃掉一些多年难啃的“硬骨头”。

    强化措施，改革创新，不断完善人民调解工作的方式、方法。一是在“情、理、法”中更注重“法”。努力改变传统的调解中，只要认为“合情合理”，不管是否“合法”，就能握手言和“临时行为”。减少这种不计后果、只顾眼前最终导致纠纷扩大和矛盾的加深的危害。二是更加注重“程序”。由于基层矛盾纠纷的特殊性，口头调解十分常见，因而重结果、重口头、轻程序的现象时常发生。同时，由于调解员对调处的纠纷不登记、不制作调解协议书，致使当事人的合法权益得不到适当、及时的保护，也无法作为诉讼的证据，造成工作被动。三是更加注重“网格化”。随着信息网络普及，以往“人海战术”调解、调解的“人民战争”，逐步被“网格化”运用替代。曾都区何店镇等利用农村网格服务平台，将人民调解工作延伸到网格，通过网格内信息，及时了解、摸排矛盾纠纷隐患，第一时间排查化解矛盾纠纷。四是更加注重协议 “效力”。依据《人民调解法》和最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议民事案件的若干规范》，经人民调解达成的有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质。为此，我们的人民调解工作必须依照法制化、规范化、程序化的要求，全面履行人民调解工作职责，尽可能使人民调解协议得到司法确认，确保协议效力的发挥。

    完善网络，加大投入，努力提升人民调解工作的能力和水平。一是建立网络体系。在全市建立健全以乡镇人民调解委员为主导，村、社区人民调解委员会为基础，企事业、行业性、专业性、区域性人民调解委员会为补充，纠纷信息员、网格管理员为触角的多层次、宽领域、规范化的新时期人民调解组织网络体系，形成纵向到底、横向到边、纵横交织、功能较全的立体化的人民调解工作格局。切实做到哪里有人群,哪里就有调解组织，哪里有矛盾纠纷，哪里就有人民调解工作。二是调整充实调解队伍，拓宽人民调解员选聘渠道。将退休法官、检察官、律师、法律工作者和有一定法律专业知识、热爱调解工作的同志选聘为人民调解员。三是加强业务培训，提高队伍素质。通过采取案件调处现场观摩、民事审判旁听和召开经验交流会等形式，加强对人民调解工作的培训指导，提高调解人员调处重大、疑难复杂矛盾纠纷的能力。四是落实严格按照财政部、司法部《关于进一步加强人民调解工作经费保障的意见》和《人民调解法》的规定，将人民调解工作经费列入同级财政预算。 （作者系市司法局副局长）